sábado 18 de noviembre del 2017

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José Ortega sobre la enmienda del PP al proyecto de reforma de la ley de costas

Aludo a esta enmienda del PP en el Senado al proyecto de reforma de la ley de costas.

 

TEXTO DE LA ENMIENDA:

 

“Disposición transitoria primera. Aplicación de la disposición transitoria tercera, apartado 3, de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

1. En el plazo de dos años desde la entrada en vigor de la presente ley, se podrá instar que el régimen previsto en la disposición transitoria tercera, apartado 3, de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, se aplique igualmente a los núcleos o áreas que, a su entrada en vigor, no estuvieran clasificados como suelo urbano pero que, en ese momento, reunieran alguno de los siguientes requisitos:

a) Que contaran con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica.

b) Que estuvieran comprendidos en áreas consolidadas por la edificación, al menos, en un tercio de su superficie.

3. Las Administraciones urbanísticas que ya hayan delimitado o clasificado como suelo urbano a los núcleos o áreas a los que se refiere el apartado primero de esta disposición deberán solicitar al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente el informe previsto en el apartado segundo de esta disposición en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de la presente ley. El informe deberá emitirse en el plazo de dieciocho meses desde que haya sido solicitado. En caso de que no se emitiera en este plazo se entenderá que es favorable.

 

Justificación

 

Esta enmienda regula con mayor precisión los requisitos necesarios para que los núcleos urbanos no clasificados como tales en 1988, puedan acogerse a la posibilidad de aplicación del régimen de la zona de servidumbre de protección prevista en la disposición transitoria tercera, apartado 3, de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

 

MI COMENTARIO:

 

A lo mejor resulta que este bienintencionado intento del PP resulta peor que el problema que trata de resolver por los motivos que a continuación expongo.

 

Como sabemos, la servidumbre de protección es una limitación para construir o ampliar lo construido en terrenos cuyo carácter privado no se discute. Esta zona tiene una amplitud de cien metros contados a partir del límite interior de la ribera del mar, aunque se admite que excepcionalmente pueda tener sólo veinte para amparar los derechos urbanísticos de quienes ya ostentaban derecho a construir o a mantener o ampliar lo construido.

 

Para que la servidumbre de protección tenga sólo veinte metros se exige que la zona en cuestión ya hubiera sido calificada como suelo urbano por un instrumento de planeamiento con anterioridad a la ley de costas (de 1988). Pero este mecanismo, que habría sido bueno en un país culto como Suecia, Finlandia o Dinamarca, sirve de poco en el nuestro, donde existen numerosísimos núcleos de población activos, vivos, constitutivos de malla urbana y con servicios urbanísticos, que sin embargo han quedado fuera de ordenación por motivos diversos. Para aliviar este nuevo ejemplo de divorcio entre la España real y la España oficial, el reglamento de costas estableció, en su disposición transitoria novena, apartado tercero, la posibilidad adicional de que una declaración de la autoridad urbanística, al margen del instrumento de planeamiento, fuera suficiente par limitar a veinte metros la servidumbre de protección.

 

El texto dice lo siguiente:

 

A los efectos de la aplicación del apartado 1 anterior, sólo se considerará como suelo urbano el que tenga expresamente establecida esta clasificación en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, salvo que se trate de áreas urbanas en que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha y la Administración urbanística competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter.

 

Como vemos, la autoridad urbanística no puede declarar a su gusto y por su capricho que los terrenos ya fueran urbanos, sino bajo ciertas condiciones, que más o menos recrean las del primer texto refundido de la ley del suelo de 1976, es decir, que los terrenos contasen con los servicios urbanísticos o estuviesen consolidados por la edificación.

 

La autoridad urbanística ha venido haciendo uso repetidamente de la facultad de la anterior disposición transitoria, lo mismo que el Ministerio de Medio Ambiente ha venido haciendo uso de su derecho a no tener en cuenta lo que le decía la Autoridad Urbanística y lo mismo que los Tribunales han venido tumbando una y otra vez esas declaraciones después de mirarlas con lupa y medirlas con piederey. Y por esta vía se ha consolidado esa falta de correspondencia entre las dos Españas y desde luego la incertidumbre de miles de ciudadanos afectados. En esta ensalada no puede faltar el despiste de diversos políticos que especialmente en Canarias estaban convencidos (y siguen) de que la inclusión de determinados núcleos urbanos en la servidumbre de protección iba a llevar consigo su derribo. La última vez que escuché una cosa así fue en unas declaraciones a la cadena SER del alcalde de Yaiza (Lanzarote).  La alarma que se causa de esta manera carece de justificación puesto que estos edificios están amparados por las disposiciones transitorias de la ley y no e van a derribar.

 

Lo que ha pretendido el PP con esta enmienda es establecer un cauce procesal para que la cuestión pueda volver a plantearse. Esto es algo que tiene sentido porque en principio el tema debe quedar decidido con el expediente de deslinde, y éstos están completados en prácticamente toda la costa, de donde la cuestión debería considerarse ya cerrada y se necesita una medida muy drástica (como ésta) para reabrirla

 

La pregunta es si la solución propuesta es buena y mi opinión es que no. Como en otros detalles de la reforma, a mi parecer la técnica jurídica no está a la altura de la buena intención de los impulsores de la cosa. Y para explicarlo debo referirme a la jurisprudencia dictada en relación a la materia. El texto refundido de la ley del suelo de 1976, y legislación posterior, establecen que son suelo urbano los espacios que cuentan con los servicios urbanísticos o están consolidados por la edificación de dos tercios de la superficie útil para ello. Como la ordenación del territorio es con arreglo a la Constitución competencia de las CCAA, nuestro país es un bonito aunque inaguantable crisol de legislación que cambia de territorio en territorio, si bien las distintas leyes autonómicas de uso del suelo mantienen el criterio de la consolidación por la edificación, ya en un porcentaje o en otro.

 

Es este bloque de regulación de uso del suelo lo que ha estado aplicando la Audiencia Nacional a pesar de que  la DT novena.3 del reglamento de costas no se remite a ella. Su razonamiento es el siguiente: Cuando esta regulación alude a la consolidación por la edificación de dos tercios de la superficie útil para ello (o del porcentaje que sea), es preciso determinar previamente cuál sea la superficie útil para ello. Pero esta exigencia resulta imposible de cumplir porque en la mayoría de las ocasiones esos espacios, por haber quedado al margen del planeamiento,  no están incluidos en ninguna unidad de actuación. Así que en un número no pequeño de casos, los ciudadanos pierden los pleitos por el simple hecho de no existir una delimitación previa del espacio sobre el que debe calcular el porcentaje total edificado. El resultado es que vemos un núcleo de población como El Golfo, en Lanzarote, que está totalmente construido y ya lo estaba en 1988, pero no podemos demostrar que era suelo urbano ya entonces porque no sabemos en razón a qué o en proporción a qué hay que calcular los dos tercios de superficie edificada.

 

¿Por qué la enmienda del PP no ayuda? Si nos fijamos en la DT novena.3 del reglamento, no alude a porcentaje alguno: Habla solo de consolidación edificatoria, lo que debería ser un cajón de sastre en manos de la autoridad urbanística, que podría considerar  a su criterio y sin porcentajes que la consolidación por la edificación fuera suficiente.

 

 ¿Entonces por qué la Audiencia Nacional se remite a la legislación de uso del suelo y a sus porcentajes? No lo sé. Preguntad a sus ilustres magistrados, que saben más que yo. Cuando ellos quieren aplicar la singularidad del reglamento de costas frente a leyes generales, lo hacen así, incluso para la broma pesada  de declarar que en el expediente de deslinde no se puede abrir un periodo probatorio sólo porque esta posibilidad no está recogida en el reglamento, aunque sí lo esté en la ley de procedimiento administrativo común.

 

 El caso es que nos encontramos ante lo siguiente:

 -Un reglamento de costas que no fija ningún porcentaje a la edificación.

 -Una Audiencia Nacional que exige un porcentaje de 2/3 o el que proceda según la CA.

 -Una enmienda del PP que exige el porcentaje de 1/3.

 ¿Adivináis por qué la reforma será inútil? En efecto: La Audiencia Nacional seguirá exigiendo que se acredite que la superficie construida es igual a un tercio de algo y si ese algo no existe, no hay trato.

 ¿Hay alguna solución? Claro. Lo que debía haber hecho el PP era pasar la DT novena.3 del reglamento a la reforma de la ley, aclarando si cabe que se exigirá únicamente consolidación edificatoria suficiente, al margen de los requisitos establecidos en la legislación de uso del suelo.

 Hace aproximadamente tres años publiqué en un diario de Santa Cruz de Tenerife un artículo sobre esta misma cuestión. En el mismo proponía una solución aún más clara, rápida y limpia. Diga lo que diga la autoridad urbanística, con enmienda o sin ella, siempre se enfrentará a los peros y a los noes de un cuerpo de funcionarios de la Dirección General de Costas adiestrados para morder. Mi propuesta era y sigue siendo tan simple como eficaz y consiste en asignar efectos vinculantes a la declaración de la autoridad urbanística de la ya tan sobada DT novena.3 del reglamento de costas. Tengamos en cuenta que el Estado debe emitir informe preceptivo y vinculante en los expedientes de elaboración o modificación de instrumentos de planeamiento de municipios costeros, lo que en la práctica significa que el instrumento de que se trate sólo podrá aprobarse si Costas da el visto bueno. No debería haber inconveniente en buscar algo de simetría asignando carácter igualmente preceptivo y vinculante al informe de la autoridad urbanística a efectos de declaración de suelo urbano antes de 1988, en especial cuando como es sabido la ley de costas fue parcialmente anulada por la sentencia 149/91 del Tribunal Constitucional en sus determinaciones que atribuían al Estado las competencias de gestión de la servidumbre de protección. Dichas competencias pasaron a las CCAA por estar relacionadas con la ordenación del territorio, pero pero la cuestión de la delimitación del límite interior de dicha servidumbre de protección siguió en manos del Estado.

 Cierto que esta medida, tal cual, sería hoy poco útil porque los deslindes están completados. Pero cierto también que la imaginación está para algo y que de igual forma que la enmienda del PP introduce una segunda oportunidad con un nuevo cauce procesal para volver a discutir lo mismo que ya se ha discutido, esto mismo puede hacerse con instrumentos que garanticen que al bicho lo vamos a matar por fin en lugar de darle palitos en la esperanza de que se muera solo.

  Claro está que cuando publiqué aquel artículo nadie me hizo el menor caso, ni yo lo esperaba. Escribí el artículo por el mismo motivo por el que un amigo mío, práctico de puerto ya mayor, se puso a estudiar ruso: Por ejercitar la mente.

 

 

José Ortega

 ABOGADO

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